Ecuador vuelve a las urnas este domingo para votar una consulta-referéndum sobre seguridad, justicia y empleo planteada por el Gobierno de Daniel Noboa, la primera de un convulso mandato de apenas seis meses, en el que se han producido dos estados de excepción, primero por la delincuencia organizada en el país y ahora por una crisis energética. También en medio de las fuertes tensiones diplomáticas con México debido a la irrupción de la Policía en su embajada para la detención del exvicepresidente Jorge Glas.
Los temas más controvertidos de la votación, a la que están llamados a participar más de 13 millones de habitantes, son el posible refuerzo del papel de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la delincuencia organizada y el incremento de penas, tan solo unas semanas después de terminar un estado de excepción de tres meses por el llamado “conflicto armado interno” contra la espiral de violencia de las mafias, especialmente, en las cárceles. "Las consultas populares en Ecuador siempre se han visto como un medidor de popularidad del gobierno de turno y, en este caso, de las medidas aplicadas hasta ahora. De aprobarse, dejarían de ser excepcionales y aplicarse más fácilmente", explica a RTVE.es Israel Celi, profesor de la Universidad Técnica Particular de Loja, Ecuador.
Aunque varias encuestas apuntan a una victoria del 'sí' a la mayoría de las cuestiones de seguridad, los últimos eventos - la tensión diplomática con México, la crisis energética y dos nuevos asesinatos de alcaldes en menos de tres días - podrían afectar a la popularidad del presidente, que se cifraba en más de un 80% de aceptación a principios de marzo. "Es una prueba de fuego para Noboa y su futuro político para las elecciones presidenciales de 2025. Hay mucho en juego en la consulta popular, ya que se da en un marco altamente político", apunta a RTVE.es María Dolores Ordóñez, investigadora del Instituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT) de la Universidad de Alcalá, Madrid. Con una tasa de 45 asesinatos por cada 100.000 habitantes, Ecuador se situó en 2023 entre los Estados más violentos de Latinoamérica.
Preguntas del referéndum de Ecuador, que requieren el cambio constitucional. República de Ecuador
A esto se une también una crisis energética. Cortes de luz de hasta ocho horas han paralizado a miles de sus habitantes, motivo por el cual Noboa ha decretado un nuevo estado de excepción en Ecuador de 60 días, en los se movilizará al Ejército para "garantizar la seguridad de las instalaciones energéticas". Mientras la oposición culpa al Gobierno de las deficiencias en las infraestructuras y la falta de prevención ante los efectos de una prolongada sequía, desde el Ejecutivo se apunta a un posible "sabotaje" para impedir que se celebre la consulta. "Si me preguntaban hace dos o tres semanas, me parecía un buen momento para la celebración de la consulta ya que veía esfuerzos y cambios en seguridad, pero los problemas con el sector energético tal vez afecten a la decisión que tome la ciudadanía en la consulta popular", dice Pablo Espinosa, decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Regional Autónoma de los Andes, Uniandes, Ecuador.
Este domingo se cumplen, además, dos semanas de la ruptura de relaciones con el que hasta hace poco era uno de sus grandes aliados, México, ante la irrupción en su la Embajada para la detención de Glas, buscado por delitos fiscales y al que el Gobierno mexicano le había otorgado el asilo. Desde algunos sectores se ha visto como una maniobra interna para intentar reforzar el poder de Ecuador en la lucha contra la corrupción y la seguridad justo antes de la consulta, que ha provocado un fuerte rechazo internacional. “La seguridad y la lucha contra la corrupción se han convertido en algunas de las principales preocupaciones de los habitantes y, con la consulta, Noboa busca reafirmar su política de mano dura y sus efectos tanto a nivel interno como internacional”, subraya Anna Ayuso, investigadora senior para América Latina de CIDOB, sobre el presidente, que llegó al poder tras una campaña marcada por el aumento de la violencia en el país y el asesinato del candidato Fernando Villavicencio durante un mitin.
"Normalización" del estado de excepción y "militarización" contra el crimen
La denominación de la votación, que se compone de once preguntas, viene dada por que cinco de ellas (A-E) son de referéndum, ya que plantean cambios en la Constitución de 2008; y las otras seis (F-K) son de consulta popular, es decir, relacionadas con normativas internas o políticas públicas. Entre ellas, se encuentra reforzar el papel del Ejército, dándole atribuciones permanentes para el control de acceso a las prisiones o el uso de las armas incautadas. También, el incremento de penas para la delincuencia organizada, tráfico de drogas, lavado de dinero y terrorismo, entre otros, y que se cumplan en su totalidad en la cárcel. Además, se cuestiona si el Estado debe apropiarse de los bienes de origen ilícito, permitir la extradición y crear tribunales en materia constitucional. Hay dos cuestiones más, pero tratan dos temas diferentes: el arbitraje internacional e incluir contratos por horas.
"Con las cuestiones relacionadas con la seguridad, lo que se está proponiendo en el referéndum es una especie de normalización de las medidas utilizadas hasta ahora y crear estado de excepción sui generis, ampliando un poco más el ya establecido en la Constitución. Es decir, no parece existir algo nuevo en materia de seguridad en las preguntas, sino que se apela a la idea que tiene la población del papel que debe cumplir el Ejército en torno a la crisis de inseguridad", opina Israel Celi, que resalta la "complejidad técnica" de algunas preguntas, que no siempre se desgranan o son comprendidas por la población.
Las cuestiones sobre justicia no son algo nuevo, indica Pablo Espinosa, ya que algunas de ellas, como por ejemplo la de la extradición, "ya se plantearon en la consulta popular realizada por el expresidente Guillermo Lasso en febrero de 2023, en la que ganó el 'no'". En el caso de aceptarse las medidas, puntualiza, "no tendrían efecto retroactivo", como es el caso del aumento de penas, a no ser que fuera favorable para el reo.
Preguntas de la consulta popular en Ecuador, que no requieren reforma constitucional. República del Ecuador
Esta tendencia a la "militarización de la lucha contra el narcotráfico va en la misma línea que las medidas que se están utilizando en otros países de Latinoamérica", resalta Anna Ayuso, sobre la estrategia, a la que también se ha llamado "bukelismo", en referencia al presidente de El Salvador, Nayib Bukele, en su lucha contra las maras o grupos violentos. "Su éxito es muy relativo, ya que puede conllevar la vulneración de derechos humanos", recalca y hace hincapié en la necesidad de aplicar más medidas contra el narcotráfico como el "apoyo internacional", incluidos los Estados Unidos y Europa, ya que es "un crimen organizado transnacional, cuyos receptores se encuentran en muchos de estos países".
No obstante, la irrupción en la embajada de México ha creado un "clima de desconfianza" y Ecuador deberá seguir trabajando en la colaboración, añade la investigadora. La Organización de los Estados Americanos (OEA) ha rechazado la entrada de la policía ecuatoriana en la sede diplomática y México ha presentado una denuncia ante la Corte Internacional de Justicia, que podría conllevarle sanciones a largo plazo. "Ha sido un error de cálculo, en el que se ha tenido más en cuenta 'la política interna de mano dura' contra la corrupción frente a los efectos que puede tener en el exterior", considera.
Sobre este tema, Pablo Espinosa cree que tanto la irrupción en la embajada como la posible huida de Glas habrían tenido efecto en la consulta. "La sanción más grave ya la tenemos, que es el reproche internacional, así que el Gobierno tendrá que buscar una manera jurídica y diplomática correcta de tener la menor cantidad de prejuicios al Ecuador", apunta.
Dudas en la eficacia de las medidas de seguridad
En cuanto la eficacia de las medidas que se van a votar, hay disparidad de opiniones. Para Pablo Espinosa, el estado de excepción "sin duda ha sido útil" y es necesario "no seguir viviendo de una medida excepcional" para llevarlas a cabo. Además, considera que aumentar las penas e imponer la extradición podría ser un "método de disuasión" y de ayuda para mantener el orden.
No obstante, para Israel Celi, es una estrategia "cortoplacista", que "no siempre ha funcionado en otros países" y de las que no hay estudios comparados en los que se amparen. En este sentido, apuesta por "profesionalizar y mejorar las capacidades de la policía" y "aplicar medidas preventivas" como "el combate a la pobreza". Respecto al aumento de penas, asegura que tampoco son "una salida", ya que el "problema de la impunidad" en Ecuador es muy alto. "El problema no es tanto las penas, que ya son relativamente altas, es más bien la aplicación de esas penas, que no se cumplen en muchos casos", sentencia.
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En el fondo del problema, se encuentran los “alarmantes” niveles de pobreza y desigualdad, que se han “agudizado de manera muy grave después de la pandemia”, agrega Dolores Ordóñez. “Los gobiernos no han podido dar una respuesta adecuada frente a estos problemas, lo que ha facilitado que las bandas criminales logren captar a muchos jóvenes descontentos”, considera. La investigadora señala también un aumento de la presión en la economía con la última propuesta del Gobierno para subir el IVA al 15% para financiar proyectos de seguridad y con la propia celebración de la consulta, valorada en 60 millones de dólares.
Arbitraje y empleo, también en el debate
Las otras dos cuestiones - permitir el arbitraje internacional para conflictos comerciales y la reforma del Código de Trabajo para incluir un contrato por horas ante el alto nivel de empleos no regulados- se encumbran en otros ámbitos que también obedecen a la situación del país.
Para Espinosa, el arbitraje se enmarca en la "necesidad de dar seguridad y atraer a las inversiones extranjeras en el país para aumentar el desarrollo", mientras que Israel Celi recuerda que el propio presidente es empresario y su empresa familiar ha tenido conflictos con el Estado. Apunta, asimismo, a los problemas entre las empresas extractoras y los gobiernos anteriores por las restricciones ambientales.
La polarización también está presente en la pregunta laboral. Aunque el Gobierno lo ve como una manera de "regularizar el trabajo informal" en Ecuador, Dolores Ordóñez puntualiza que también se puede hacer un trasvase a la inversa, en la que contratos formales pasen a ser de horas "favoreciendo la precarización".
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En cuestión de forma, cabe destacar que el voto en Ecuador es obligatorio a partir de los 18 años, siendo opcional de los 16 a 18 y en personas mayores de 65 años. No hacerlo puede incluso limitar el acceso a trámites públicos si no se tiene un certificado de haber ido a votar o se pagar uno por unos 46 dólares, en un país en el que el salario mínimo es de unos 460, cuenta Pablo Espinosa.
Sobre la consulta, cada pregunta es indistinta de las demás, por lo que podrían aceptarse solo algunas de ellas. “El nivel de abstencionismo suele ser importante y afecta, principalmente, a la población más vulnerable, que a veces no puede trasladarse a los centros de votación o incluso a la población que vive en el exterior, que puede haber perdido ya el vínculo con el país”, cuenta Anna Ayuso. En ese sentido, aunque reconoce que es “importante, especialmente si el resultado es ajustado”, no espera que cambie el voto general del país. En España, hay cerca de 180.000 ecuatorianos censados.
Plebiscito a Noboa
El resultado de la consulta es vinculante, pero aquellas propuestas que lleven asociada la puesta en marcha de una ley, deberán pasar por la Asamblea Nacional de Ecuador, en el que Noboa no cuenta con una amplia mayoría. “Cuando se trata de enmiendas, que no requieren nuevas leyes, el cambio sí viene a ser inmediato, porque las enmiendas son pequeñas modificaciones al texto de la Constitución. Pero, aquellas que conllevan a aprobar leyes, sí podrían tardar un año o más, dependiendo de la dinámica política y los tiempos de la Asamblea Nacional, donde se deben debatir”, afirma Israel Celi.
Además – puntualiza – “que el pueblo diga ‘sí’ en la consulta no implica necesariamente que en la Asamblea Nacional se aprueben leyes coherentes con lo acordado. Bien podría suceder que esas leyes vayan más allá de lo que aprobó la población en la consulta o que incluso no lleguen ni siquiera a acuerdos mínimos para para aprobar lo que se pide”.
De predominar el 'no', “no habría ningún cambio en la estructura normativa del país, pero sí sería un revés político y un signo de debilidad frente al electorado", asegura Dolores Ordoñez, sobre el mandatario, que se define a sí mismo como liberalista, especialmente, económico. "Sería, sin duda, un golpe duro para el presidente”, añade.
La investigadora apunta, además, a que se podría seguir ahondando en la división en el país en torno al presidente actual y los seguidores del ‘correísmo’, en relación al expresidente Rafael Correa, buscado por la justicia ecuatoriana y refugiado en Bruselas. “Es probable que una derrota incentivara a los actores políticos de la oposición para agudizar su confrontación con el presidente”, considera Israel Celi, lo que podría traducirse en movilizaciones en las calles o una mayor preparación de la oposición para las siguientes elecciones, que podrían cambiar el rumbo a Ecuador.